智库丨迟福林:推进海南自由贸易港建设的十大思考

推动制度集成创新是建设海南自由贸易港的重大任务。从海南的实际情况看,要把制度集成创新摆在突出位置,重在解放思想,重在大胆创新。


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■迟福林

自由贸易港是高水平开放政策与制度体系安排,推动制度集成创新是建设海南自由贸易港的重大任务。从海南的实际情况看,要把制度集成创新摆在突出位置,重在解放思想,重在大胆创新。

处理好“重要开放门户”战略目标与“三区一中心”战略定位的内在关系

打造引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户,是中央建立海南自由贸易港的重大战略目标,是海南自由贸易港的重大战略任务。“三区一中心”是海南自由贸易港的战略定位,是实现战略目标的基本要求与行动目标。

海南自由贸易港作为我国“重要开放门户”,就是要充分发挥海南独特的区位优势以及背靠超大规模国内市场的优势,以加强海南和东南亚产业合作为重点,提升海南面向泛南海区域的重要影响力。尽快形成“重要影响力”是打造“重要开放门户”的重大任务。比如以构建数字经济网络为重点打造数字经济制高点;以泛南海邮轮旅游为重点形成对东南亚旅游市场的辐射力、影响力;以建立面向东南亚的热带农产品保鲜、加工、储藏基地为重点打造热带农业产业发展制高点;以洋浦港为依托,打造以油气为重点的海上运输、储藏、加工、交易中心;充分发挥博鳌亚洲论坛的带动力、影响力,打造区域性人文交流平台。由此,把握大局,自觉服务国家重大战略实施,才能赢得海南发展的重要机遇,才能开拓海南自由贸易港建设新局面,在服务重大国家战略中拓展自身发展空间。

把握好高水平开放与制度集成创新的融合关系

海南自由贸易港要建立以贸易和投资自由便利为重点的政策与制度体系,打造我国新时代对外开放新高地。当前,我国扩大开放的重点是制度型开放。制度型开放是更高水平的开放,是以服务业为重点的开放,是以适应国际经贸规则重构为特点的开放。从海南的实际出发,海南有条件、有能力在全国以服务贸易为重点的开放转型中扮演重要角色,发挥示范引领作用。推进海南自由贸易港建设,就是要主动适应国际经贸规则重构等新趋势,对标世界最高水平开放形态,打造制度型开放新高地。

制度集成创新是高水平开放的内在需求。制度集成创新具有系统性、融合性的主要特点。把握制度集成创新的着力点,核心是“集成”,以形成制度创新的放大效应。

利用好国内与国际两个市场的优势

如何处理好海南自由贸易港建设中的国内与国际两个大市场,这是十分重要的事情。第一,要发挥背靠14亿人国内大市场的突出优势,使国人不出国门就能享受国际化产品与服务。第二,海南自由贸易港要面向国际市场。从长远看,要形成具有国际竞争力的开放政策和制度,积极吸引全世界投资者到海南投资兴业,集聚全球优质生产要素与企业,提升对全球及区域产业链、供应链、价值链的管理服务能力。从短期看,要尽快提升海南经济流量,形成以东南亚为重点的境外经济腹地,在加快自身经济和产业发展的同时,尽快培育具有海南特色的合作竞争新优势。第三,充分利用特殊的政策与制度安排,使海南自由贸易港逐步成为国内市场与国际市场的重要连接点。一方面,充分利用特殊开放政策与制度安排,有效破解国内居民对服务型消费“有需求、缺供给”的突出矛盾,使海南成为释放内需潜力的重要地区。另一方面,要充分利用中央赋予海南的贸易投资自由化便利化、税收等政策与制度,更加积极地参与国际分工、拓展国际市场,推动自身产业转型升级。

处理好海南自由贸易港建设中政府与市场的关系

政府在经济领域的主要职责是制定规则、标准,推动市场有序放开。以免税购物为例,未来,政府的主要职责是制定免税购物市场标准、严格监管,实现企业间的充分竞争。只有这样,才能尽快形成免税购物的市场体系。

要在维护公平竞争的市场环境中更好发挥政府作用,同时,最大限度激发各类市场主体活力。经济活动要遵循市场经济规律,尤其是要搞活市场、搞活经济,更要注重遵循市场经济规律。

把握好“放得开”与“管得住”的关系

一方面,“一线完全放开、二线高效管理”是国际自由贸易港的突出特征。另一方面,“放开、搞活”是海南自由贸易港建设最大的实际需求。“管得住才能放得开”,这句话从原则上讲是对的,但“管住”不是“管死”,不能把“管得住才能放得开”绝对化。

海南自由贸易港建设初期的突出矛盾是“一线”全面放开更具迫切性、战略性。海南是一个岛屿经济体,在缺乏市场流量、产业基础比较薄弱的情况下,如果将“二线管住”作为开局阶段的首要任务,就难以实现海南自由贸易港建设开篇布局的突破。未来,我国面临的国际形势将更加复杂。能否利用重要时间窗口期,在海南自由贸易港开局的头几年实现“一线”全面放开,是搞活市场、搞活经济,提升物流、人流、资金流的关键。

此外,要在“一线”放开中逐步形成“二线”高效、科学管住的制度安排。这需要从实际出发,处理好“一线”与“二线”的关系,在“一线”放开中逐步明确“二线”管理的重点、措施、制度。

处理好“早期安排”中重点园区建设与全岛产业发展的关系

当前,产业基础仍然薄弱是海南自由贸易港建设面临的突出矛盾。2019年,海南服务业增加值3129.54亿元,仅相当于上海的11.2%、北京的10.6%、广东的5.2%。为此,要把重点推进园区建设与加快产业发展,尤其是服务业市场开放作为“早期安排”的重中之重。

“早期安排”政策向重点园区倾斜的目的是拉动相关产业发展。一方面,由于海南市场体系不完善,以重点园区为主承接“早期安排”政策对产业发展具有一定的带动作用。另一方面,园区发展的关键也在于产业。

“早期安排”要注重产业发展的全岛布局,调动全岛各个方面,尤其是调动市县的积极性。要以产业为重点统一规划全岛资源和空间布局,优化整体资源配置、完善城乡分工体系,实现“六个统一”,显著提升包括市县、农村在内的全省资源利用效益,形成海南发展的整体优势。

着力处理好海南自由贸易港建设中城市与农村的关系

海南自由贸易港的实施范围为海南岛全岛,意味着包括农村。但是海南农业现代化程度较低,尽管已经基本实现了“品种革命”,但是农业的生产方式、组织方式、运输方式尚未发生重要变革。工业化程度低,严重影响了生产关系、生产方式的变革,并使热带农业价值大打折扣。落实中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》所提出的“打造全球热带农业中心”,仍是一篇需要着力破题的大文章。

海南80%的土地、60%的户籍人口、20%的产业在农村。由于发展相对滞后,再加上城乡关系尚未有实质性突破,使土地资源利用效率比较低下。充分释放农村资源潜力,关键是制度创新。现代农业产业是农村发展的主线,土地是核心,人才是关键。在建设海南自由贸易港的背景下,如果农村改革不出大招、实招,如果不采取某些特殊办法,就难以真正搞活农村市场,难以充分释放海南巨大的土地资源潜力。

客观判断海南自由贸易港建设面临的短期风险与中长期风险

当前,海南自由贸易港开局确实面临着某些风险,但从服务国家重大战略出发,客观判断自由贸易港建设面临的风险,还需要研究:在海南产业基础薄弱、市场流量不大、营商环境有待改善的特定背景下,如何尽快改善营商环境、如何尽快采取相关重大举措,增强海南自由贸易港的吸引力。

在疫情严重冲击经济全球化和国际政治经济格局深刻复杂变化的特定背景下,吸引境外投资者,尤其是有实力的企业来海南自由贸易港投资,存在很大的不确定性。在这样一个大环境下,建设海南自由贸易港既具有迫切性、战略性,又凸显严峻性、挑战性。

客观、清醒地估计海南自由贸易港建设的短期风险和中长期风险至关重要。要在把握什么是短期风险、什么是中期风险的基础上从长计议;客观分析判断哪些是主要矛盾、哪些是次要矛盾,哪些是常规性问题、哪些是突出问题,不能把常规性问题变成主要问题。唯有这样,才有利于客观分析矛盾与问题,从而找出解决这些矛盾与问题的有效办法。

解决好现行体制与政策落实的关系

政策与体制不协调是海南改革发展的突出矛盾。从海南建省办经济特区30多年实践看,只赋予某些政策和推进产业开放而没有重大制度创新,没有充分的改革开放自主权,很多特殊政策是难以落实到位的。

关键是形成想干事、能干事的发展环境与制度安排。海南要在中央和国家有关部门的支持下,“大胆试、大胆闯、自主改”,开创海南自由贸易港建设新局面。要尽快形成与建设海南自由贸易港相适应的发展环境。同时,加快在行政体制改革、公务员管理制度改革等方面推出重大举措,形成行政效率明显提升的体制保障。

此外,尽快出台《海南自由贸易港法》。《海南自由贸易港法》是海南自由贸易港建设的主体法,具有海南自由贸易港建设“基本法”“授权法”“框架法”“创新法”的突出特点。

客观总结建省办经济特区的历史经验与全面吸取历史教训

建省办经济特区之初,产生海南“房地产泡沫”的重要原因在于当初走向大开放期望的落空。1988-1992年,每年大约有上万家或者数万家企业来海南登记注册。在这种情况下,解决办公用房成为突出矛盾,才出现了炒办公楼的现象。1993年以后,海南开放政策发生变化,大批企业逐步撤出海南,造成“房地产泡沫”。客观地讲,房地产是一个表层现象而不是问题根源。如果只是把“板子”打在“房地产泡沫”上,就很难抓住问题的本质。实践一再说明,扩大开放才是海南最大的希望。

产业开放与产业发展是吸引人才、投资的基础与前提。1990-1992年,每年大约有200亿-250亿元的短期资本进入海南。但是,没有产业项目,难以找到产业投资机会,使得大多数短期资本炒股票、炒房地产。目前,有一部分短期资本已开始进入海南,要尽快出台产业项目清单,引导投资,发展产业。

重在政策与制度创新。“十万人才下海南”,当时一项制度创新起了重大作用,即只要是专业人才,来海南可以重建档案。就这样一项政策与制度创新,在吸引人才中产生了较大作用。总结实践经验,要吸引大批人才并真正发挥其才能,关键靠人才发展的制度创新,靠企业主体,靠市场活力。

抓住重大机遇,不要重蹈历史覆辙,需要的是:解放思想,大胆创新;抓住机遇,重在落实;时不我待,主动作为。 

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